דיני עונשין סגירת תיקים פליליים בהסדר מותנה – האם זה ראוי?

מבוא

תיקון מס' 66 (תשע"ב-2012) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, שנכנס לתוקף בחודש מאי 2013, מאפשר לרשויות התביעה שלא להעמיד חשוד לדין ולהציע לו תחתיו לעמוד בתנאיו של הסדר מותנה, בהסכמתו של החשוד תוך סגירתו של התיק הפלילי שתלוי נגדו. האפשרות להימנע מהגשת כתב-אישום נגד אדם שחשוד בביצועה של עבירה עומדת לרשויות התביעה במקרים בהם נסיבות העניין בכללותן הולמות אי-העמדתו של החשוד לדין. תיקון מס' 66 לחסד"פ, לפחות על הנייר – יצר רפורמה של ממש בכל מה שקשור למנגנוני העונשין בישראל, והוסיף בידי רשויות התביעה והמאשימות למיניהן מגוון רחב נוסף של כלים שניתן לעשות בהם שימוש נגד חשודים ונאשמים.

תיקון מס' 66 הוסיף את סימן א'1 לחוק סדר הדין הפלילי, שכותרתו "סגירת תיק בהסדר". לא בכל סיטואציה מותר למנגנוני התביעה להציע לחשוד הסדר מותנה. על-פי הוראות תיקון מס' 66, סעיף 67ג(א)(1) מציין מבין האפשרויות השונות לתנאים שיופיעו בהסדר סגירת התיק תנאי של תשלום עיצום כספי בשיעור מסוים שישולם לקופת המדינה.

בנושא זה אעסוק בעבודה זו. ובייחוד בשאלת המחקר, האם סגירתו של תיק פלילי נגד חשוד, נאשם או כל מבצע עבירה שמצוי במסגרת הליכים משפטיים-פליליים. עבודה זו תתמקד בעיקר בהיבטים ובתכליות השונים של דיני העונשין שעומדים לרוב בבסיסה של מערכת פלילית מדינתית. נציג כמה מהטיעונים המרכזיים של התיאוריות המרכזיות שעל בסיסן קבועות הוראות חוק פליליות ועונשיות שונות, ונראה עד כמה הן הולמות את האופציה הייחודית שמסורה לגופי התביעה המרכזיים בישראל, של הימנעות בכלל להגעה לבתי-המשפט ולסגור תיק נגד חשוד בהסדר מותנה, כאשר התנאי המרכזי בהסדר שעומד הוא גם במקרה התנאי הנפוץ ביותר שבו נעשה שימוש מאז כניסתו לתוקף של התיקון ואשר מצוין בסעיף 67ג(א)(1) לחסד"פ: תשלום לאוצר המדינה בשיעור שייקבע על ידי גורמי התביעה.

בחלק הראשון לעבודה זו, נרחיב מעט על ההוראות המרכזיות שעשו שינוי בסדרי הדין הפלילי, ושנכנסו לתוקף בדיני מדינת-ישראל במסגרתו של תיקון מס' 66 לחסד"פ (מאי 2013). כמו כן, ננסה לעמוד על עמדת המחוקק והמטרות שאותן ביקש לקדם באמצעות דבר החקיקה הזה.

בחלק השני של עבודה זו (שיהיה הבסיס המרכזי של המחקר והכתיבה), נבצע סקירה של גישות, תיאוריות, מודלים ותכליות מרכזיים שלרוב מהווים את ההצדקה המוסרית להטלת עונשים במסגרת אכיפה פלילית: רובם מתחום המשפט באופן מובהק, אולם חלקם מבוססים תחומי עניין סוציולוגיים, קרימינולוגיים או פילוסופיים – חלק מגישות אלה הן "קלאסיות" ומשמשות הצדקה לאכיפה פלילית במשך דורות, וחלק מהגישות משקפות עמדות מודרניות ומעודכנות יותר. אנסה במחקר זה, לראות האם ההסדר הייחודי של סגירת תיק נגד חשוד תוך קביעת תשלום לאוצר המדינה (נכון להיום, התנאי השכיח ביותר שנקבע בסיום הליכים פליליים בהסדרים מותנים) מתיישב עם היעדים שאותן גישות תיאורטיות מבקשות לקדם או להשיג. נדון במאפיינים של תיקון החקיקה שמשקפים לחיוב את אותן גישות – ומנגד – גם בהיבטים השליליים והקשיים שתיקון מס' 66 גורם.

בחלק השני של כתיבה זו, נבחן את יחס הפסיקה להסדר הנורמטיבי של סעיף 67ג(א)(1), ועד כמה הרשות השופטת הישראלית מוצאת לנכון להפנות את רשויות התביעה ולעשות בו שימוש כחלופה להגשות של כתבי-אישום וקיום דיונים בפני בתי המשפט השונים. נראה את יחס הפסיקה להשפעות (החיוביות והשליליות) של תיקון החקיקה.

בחלק השלישי, נעשה סקירה קצרה של משפט משווה ונראה עד כמה סגירה של תיק בהסדר מותנה הכולל תנאי מרכזי של חיוב בתשלום עיצום כספי לרשויות המינהליות שכיח בקרב מדינות שונות והאם ההשוואה הזו תוכל לשפוך אור על שאלת המחקר של עבודה זו: עד כמה סגירת תיק בהסדר הספציפי הזה הולם רעיונות מרכזיים של עונשין.

חלק א': הסדרים מותנים בישראל

כאמור במבוא לעבודה זו, הכניס המחוקק הישראלי את תיקון מס' 66 לחסד"פ במאי 2013. חלופה זו מעוגנת בסעיפים 67א עד 67יב לחסד"פ ומעמידה בפניהם של גופי התביעה בישראל להגיע, בהסכמה, לסגירת התיק הפלילי ללא עירבוה של הרשות השופטת נגד חשודים בביצוען של כל העבירות אשר מצויות במדרג של חטא או עוון, בנוסף למספר עבירות מסוג "פשע" שעתידות להיות מפורטות תחת התוספת השישית לחסד"פ. לאור ההוראות הללו, ניתן להתרשם שאמצעי של סגירת תיק בהסדר חלף הגשת כתב-אישום נועד לשימוש בעיקר במסגרת ביצוע עבירות קלות יחסית, או שקיימות נסיבות מקלות במסגרת ביצוע העבירה אף-על-פי שאין מגבלה ליישומו של האמצעי לסגירת התיק בהסדר לעבירות מסוג מסוים בלבד.

תיקון חקיקה זה נעשה במסגרתה של תקופה ארוכה בה נשקל אימוץ של חלופות לכלים ולהליכים המשפטיים הפליליים המקובלים שהיו מצויים בידיו של תובע פלוני בסיטואציה של עבירה שבוצעה. חלק ממגמה זו שניכרות בה רוחות של שינויים משמעותיים בשיטות הדין הפלילי נובע מגישה שמורגשת במדינות העולם שמדגישה את החסרונות, הקשיים והמגרעות שקשורים לדרכים המקובלות או "הקלאסיות" של אמצעים פליליים, שלרוב נעשים באמצעים המוכרים של מעצר חשוד (או השתת חלופת-מעצר), איסוף חומר ראיות ועדים רלוונטיים, הגעה לכלל מסקנה שקיימת תשתית ראייתית מוצקה שעשויה להוכיח את אשמתו של החשוד מעבר לכל ספק סביר בפני ערכאה שיפוטית, הגשת כתב-אישום וקיום הליכים בבתי-המשפט שיסתיימו לבסוף בזיכוי או בהרשעה.

אחד מהנימוקים המרכזיים של המחוקק שהניח את הבסיס לבסוף לקיומו של תיקון מס' 66 לחסד"פ הוא לגוון את האמצעים שתובע יכול לעשות בהם שימוש בסיטואציה של קיום הליכים מול חשוד/נאשם בביצועה של עבירה פלילית שעונה על ההגדרות. מצד המחוקק, ניכרה תחושה לפיה ההליכים וסדרי הדין הפליליים "הקלאסיים" לא תמיד שיקפו את מכלול הסיטואציות שיכולות לצוץ בהתקיימן של עבירות פליליות והצורך הברור של המדינה לענות עליהן ולטפל בנאשם בביצוען. כלומר – הניסיון הפלילי המעשי הראה שיש מקום להוסיף לכלים שמצויים בידי התביעה סוג של "אמצעי-ביניים" שישקף בצורה מידתית יותר את הסיטואציה של העבירה הפלילית, בעיקר כאשר הנסיבות בעניינים מסוימים מצביעות על כך שקיימים צידוקים להימנע מהגשת כתב-אישום נגד החשוד, אך לצד זאת, אותן נסיבות גם מצביעות על כך שתוצאה של הימנעות גורפת מהגשת הליכים פליליים גם-היא אינה מתאימה. שיקול זה נתמך בין היתר גם על יסוד העומס הרב שמוטל על גופי התביעה בישראל וכמובן בהתייחסות לעומס והעיכובים הניכרים בדיונים בבתי-המשפט השונים בישראל, שאלפים מהתיקים המתנהלים בהם, נגררים על-פני דיונים לאורך שנים. ביטוי לכך נראה בדברים הבאים שצוינו מפורשות בהצעת-החוק המקורית שהתפתחה עם השנים לבסוף לתיקון מס' 66 שמצא את דרכו אל-תוך הוראות חוק סדר הדין הפלילי:

"הסדר זה יעשיר את "ארגז הכלים" העומד לרשות התביעה, ויאפשר התאמה טובה יותר בין חומרת העבירה ונסיבות ביצועה לבין חומרת התגובה החברתית המופעלת נגד העבריין. לצד זאת, הסדר זה יאפשר גם את הרחבת האכיפה על תיקים פליליים שכיום נסגרים מחוסר עניין לציבור, בין מאחר שאינם מצדיקים סנקציה פלילית ובין בשל אילוצי כוח אדם וזמן שיפוטי. כיום, נאלץ לעתים התובע – במקרים מהסוג הנדון – להגיש כתב אישום או לסגור את התיק, אף ששתי חלופות אלה אינן הולמות, וזאת בהיעדר אמצעי ביניים הולם. במקרים כאלה נקיטת הליך פלילי היא לעתים אמצעי חמור מדי בנסיבות העניין, ואילו סגירת התיק גם היא אינה ממצה את האינטרס הציבורי שבאכיפת החוק, המצדיק תגובה חברתית הולמת גם במקרים לא חמורים."

במסגרת השימוש באמצעי-הביניים של סגירת תיק בהסדר מותנה, נקבע בחוק שפרטיו של התיק שנסגר יפורסמו במרשם המקוון של הסדרים המותנים שבאתר האינטרנט של רשות התביעה הרלוונטית (בין אם מדובר למשל בתובע משטרתי, הפרקליטות, הפצ"ר או כל גוף מינהלי אחר שרשאי להגיש תובענות פליליות), בניסוח שלא יגלה את זהותו של החשוד או את נפגע העבירה (אם קיים נפגע), אך תפרט לציבור את מהות ונסיבות העבירה שנסגרה בהסדר, תיאור כללי ותמציתי של עובדות העבירה בהן הודה החשוד, הוראות-החיקוק שפורטו בהסדר ואת תנאיו של ההסדר.

במסגרתו של הסדר מותנה, רשויות התביעה יכולות לכלול כל מיני סוגים שונים של תנאים. האפשרויות השונות לתנאי ההסדר גם הן מצויות במסגרת החקיקה, ומפורטות בסעיף 67ג(א): תשלום לאוצר המדינה (בלבד שתקופת התשלום אינה עולה על שנה); תשלום של פיצויים לנפגע העבירה; חתימה על כתב-התחייבות של החשוד להימנע מביצועה של העבירה שבגינה אמור היה החשוד להיאשם במשך תקופה שתיקבע בהסדר (ובלבד שתקופה זו אינה עולה על שנה אחת); עמידת החשוד בתנאיה של תכנית טיפולית שמשמעותה תיקון דרכיו של מבצע העבירה, שיקומו ושילובו התקין בחברה. תכנית כזו עשויה להיקבע בידי קצין-מבחן. גם אפשרות זו, של התכנית הטיפולית, קובעת כי על ההסדר לפרט את תקופת התכנית (ושזו לא תעלה על שנה אחת); אפשרות-סל של נקיטת אמצעים המנויים בתוספת החמישית לחסד"פ, לטובת תיקון הנזק שנגרם בעקבות ביצועה של העבירה, השבת המצב לקדמותו ולמניעת הישנות של ביצוע העבירה (בתנאי שמתקיימת זיקה עניינית בין התנאי לבין העבירה שבוצעה) לתקופה שתפורט בהסדר של עד שנה ובמקרים מיוחדים של עד שנתיים.

כדי לסיים הליכים פליליים כאמור בהסדר מותנה, על החשוד להודות בעובדות שמרכיבות את יסודות העבירה המיוחסת לו, וחובה על התובע לציין בהחלטה מנומקת את הסיבות לכך שהעונש המידתי וההולם שמתאים לאור ביצוע העבירה אינו כולל מאסר בפועל. במקרה של סירוב החשוד להסדר, או במקרים בהם נחתם הסדר אולם החשוד הפר את התנאים אליהם התחייב במסגרת ההסדר (או שההגעה לסגירת התיק באמצעי של הסדר הושגה במרמה מצדו של החשוד) – על התביעה להעמיד את החשוד לדין על-פי טיוטת כתב-האישום. תיקון מס' 66 לחסד"פ מוסיף ומציין הוראות חובת דיווח שנתית מצד גופי הרשות המבצעת כלפי הרשות המחוקקת בכל הנוגע לתיקים פליליים שלגביהם נעשה שימוש בסגירת תיק בהסדר.

מעיון בדברים שנאמרו בישיבות ועדות-הכנסת לקראת העברתו של דבר החקיקה להצבעה במליאה, אפשר להבין את המציאות שחייבה לעשות שינויים בדיני סדר הדין הפלילי. בפרוטוקול הישיבה הראשונה של הכנסת, אמר עורך-הדין הבכיר ופרקליט מחוז ירושלים ממשרד המשפטים (כתוארו-אז), אלי אברבנאל את הדברים הבאים על ההיקף והעומס שמוטלים על רשויות התביעה ועל עד כמה החקיקה מיושנת ואינה נותנת מענה:

"[…] חוק סדר הדין הפלילי נוסח לפני כשלושים שנים, בתקופה שבקושי היו מכונות צילום ושתיקים היו בהיקף מאוד מאוד קטן, דקים ומקסימום בקלסר אחד. אנחנו נמצאים היום בעידן אחר לחלוטין. התיקים כבר לא מכילים ארבע עד עשר הודעות כבעבר, בתקופת החקיקה הקודמת, אלא הם משהו אחר לגמרי. גם תיקים קטנים הם הרבה יותר גדולים מאשר היו אז, ובמובן הזה ההליך הקיים הוא אנכרוניסטי ואין שיח […]"

בנוסף, המגמה של הוראות התיקון לחוק היא גם התובנה לכאורה שכגמול על העבירות שמצוינות בהסדר, יש מקום להחיל אמצעים שאינם חלק מההליכים המקובלים שבעבר. כך גם משתקפת עמדה סולידארית יותר כלפי עושה העבירה, שעלול להיגרם לו עוול בהיעדר עיגון בחוק של "אמצעי-ביניים" בין אי-נקיטת הליכים להגשת כתב-אישום. הפסקה הבאה מדברי ההסבר לחקיקה משקפת מגמה זו:

"התנאים שניתן לכלול בהסדר הם תנאים שאינם בעלי אופי עונשי. ניתן לדרוש פיצוי של ניזוק או שיפוי נזק שנגרם בעקבות ביצוע העבירה, או לחייב בביצוע פעולה אחרת שיש בה כדי להשיב מצב לתיקונו […] התמריץ העיקרי לחשוד להסכים להסדר ולקיימו, שכן קיום ההסדר אינו גורר אחריו העמדה לדין פלילי תוך סיכון להרשעה בפלילים, ובהכרח אינו כלול במרשם הפלילי הניתן להצגה לפני בית המשפט […]."

מקור נוסף שמשקף את המגמה הזו, ניתן למצוא בהנחיות היועמ"ש כלפי רשויות התביעה בכל הנוגע לשימוש בכלי החליפי של סגירת תיק בהסדר מותנה.

"הסדר מותנה יעמיד בידי התביעה כלי אכיפתי מידתי, אשר יאפשר הלימה טובה יותר, בנסיבות מסוימות, בין חומרת העבירה וכלל נסיבותיה לבין התגובה החברתית הננקטת כלפי העבריין. ההסדר המותנה יתן הזדמנות נוספת לחשודים המתאימים, ויאפשר, במקרים ההולמים, הטלת סנקציה מתאימה, ללא הגשת כתב אישום וניהול הליך בבית משפט, על כל המשמעויות הנלוות לכך, ובכלל זה הכתם של הרשעה פלילית."

חלק ב': תכליות מרכזיות בדיני העונשין

הקדמה

בכדי לנסות ולענות על השאלה שמגדירה את עבודה זו (עד כמה סגירת תיק בהסדר תשלום קנס לאוצר המדינה משקף תכליות עונשיות), ברצוני לבחון תיאוריות שונות שעומדות בבסיסם של מטרות הענישה והשיקולים לה. מערכת הנורמות הפליליות (ובייחוד, הנושאים הקשורים ברכיב העונשי) נבחנת לרוב לפי שיקולי ענישה שהם הלימה – התאמה בין חומרת העבירה והנזק שגרמה לחומרת העונש שמוטל על מבצעה; הרתעה – שיקול של מניעה פרסונלית כלפי העבריין מלשוב ולבצע את העבירה בעתיד והרתעה כללית כלפי הציבור הרחב מביצוע עבירות; מניעה – לרוב הכוונה מהגבלת חירותו האישית של העבריין או הרחקתו מהחברה בכדי לעצור בעדו לשוב ולהשתלב במעגל העבריינות; שיקום – תיקון פסיכולוגי של העבריין שיסייע לו לשוב להשתלב בחברה באורח חיובי. בפרק זה, אראה חלק מהתיאוריות המרכזיות של דיני העונשין באופן כללי ורכיב הענישה באופן ייחודי, ואנסה לענות בצורה עיונית על שאלת מידתיות כלי הענישה שאותו אני בוחן בהקשר שלהן.

עיקרון העונש ההולם את חומרת העבירה

בהתבסס על הכתיבה היסודית של המומחה למשפט פלילי ש"ז פלר, דיני העונשין המדינתיים צריכים לשקף את הצרכים של חברה מאורגנת להגנה על הערכים החיוניים לתפקודה והתפתחותה התקינים, בהתאם לתפיסות החיים שעל-פיהן היא מונהגת בתקופה מסוימת. לשיטתו של פלר, צרכים חברתיים אלו מתגשמים באמצעות מספר מסוים של כללי-יסוד, אשר אותם כללים אלו משקפים את עקרונות דיני העונשין. המלומד טוען כי מקורם של אותם ערכים הוא מקור שאינו משפטי מובהק, אלא שמקור עקרונות דיני העונשין הוא "לבר-משפטי" (חברתי-אידיאולוגי) אובייקטיבי, שחדרו להלכה הפסוקה והפכו לכללי-יסוד נורמטיביים-משפטיים.

במסגרת העבודה, נסקור בקצרה את עקרונות דיני העונשין ואבחן האם הסדר של סגירת תיק בתשלום קנס הולם את כל אחד מהעקרונות המבססים את דיני העונשין, בהיותם ביטוי לצרכי החברה ולתפיסותיה וההגנה עליהם באמצעים פליליים.

לפי הקריטריונים של פלר, עקרונות דיני העונשין משקפים את עשרת הכללים הבאים:

1. עיקרון החוקיות;
2. אין עונשין על דברים שבלב;
3. אין עבירה ללא אשמה;
4. לכל עבירה עונש בצדה ההולם את חומרתה;
5. הלימת העבירה את תודעת הציבור;
6. אין עבירה בלי מידה מינימאלית של סכנה לציבור;
7. אין עבירה ללא עושה בעל כשרות פלילית;
8. אין עבירה ללא התנהגות מרצון;
9. איש בשל עבירתו ייענש;
10. הענישה – עניינו הבלעדי של הריבון.

לא כל אחד מהקריטריונים שמציג פלר כבסיס לדיני העונשין רלוונטיים לכתיבה זו. עם זאת, העיקרון הרביעי רלוונטי לדיון: "לכל עבירה עונש בצדה ההולם את חומרתה" (nullum crimen sine poena) בהקשר נושא המחקר, שבוחן את ההלימות של סגירת תיק בהסדר של פיצוי כספי עם עקרונות דיני העונשין. עיקרון זה קובע כי על מנת שנורמה פלילית תהיה מושלמת ונטולת חריגים עד כמה שניתן – היא צריכה להגדיר עבירה באופן המדויק ביותר האפשרי, את החובה להימנע מביצועה, ושעליה לקבוע את התגובה החברתית במקרה של הפרה של אותה חובה, ואת העונש הצפוי למי שלא יציית לדרישותיה. חשיבות ייחודית קיימת לעיקרון זה היות והעונש המוצמד לכל עבירה נותן ביטוי קונקרטי לחומרה אותה מייחסת החברה לביצועה, באותה נקודת זמן ומקום ("הלימות החומרה"). יסוד ההלימות משמש כמבחן לפרופורציונאליות בין עבירה לעונש המוטל בגינה.

בהבניית שיקול הדעת השיפוטי שבגזירת עונשו של אדם שהורשע בביצוע עבירה, מובא לידי ביטוי עיקרון זה בסימן א'1 לחוק-העונשין התשל"ז-1977, אשר קובע מפורשות בסעיף 40ב (שכותרתו "העיקרון המנחה בענישה – הלימה"): "העיקרון המנחה בענישה הוא קיומו של יחס הולם בין חומרת מעשה העבירה בנסיבותיו ומידת אשמו של הנאשם ובין סוג ומידת העונש המוטל עליו". עיקרון ההלימה מאוד מרכזי בשיקולי קביעת העונש, ואפילו דוח ועדת גולדברג כלל המלצות לקבוע את עיקרון ההלימה בתור שיקול מנחה מרכזי בקביעת העונש.

מה גם שעיקרון זה מהווה במישור הנורמטיבי את מקור ההרתעה העיקרי מביצועם של פשעים ועבירות שכן לולא איום בענישה, על-פניו אין הרתעה בפניו של העוסק בפעילות פלילית. הצד השני של העיקרון הזה נועד לשמור על זכויותיו של הפרט, שכן חברה מתוקנת מבקשת כי דרכי טיפול במבצע עבירה בדרך של ענישה, עושה כך במטרה על-פי-רוב לתקן את העבריין ולהשיב אותו לדרך המוטב. לכן הענישה צריכה להלום את הנסיבות, שתינתן באופן בלתי-שרירותי ומבלי לפגוע בזכויות-יסוד חוקתיות של הפרט. תגובה בענישה של חברה כלפי מבצע של עבירה משקפת תודעה מוסרית ומשפטית של הציבור, ותגובה חריפה מדי עלולה להוביל לתופעה לא-רצויה של מחאה חברתית. וכך נאמר במקור:

"אסור, ומן הנמנע להתעלם מכך, שהעונש לא ייקבע, בין היתר, גם על-פי הערכים הרווחים בציבור, תודעתו המוסרית והמשפטית, תפיסותיו בנוגע ליחס בין הרע לגמולו, ומושגיו על הצדק. עונש שסותר ערכים אלה, על-ידי הפרזה או המעטה, פוגע באישיותה של החברה וגורע מהיות המדינה מדינת שלטון הצדק, אף כי היא מדינת שלטון החוק. אין חמור מהתנגשות בין צדק לבין חוק, במדינה ובחברה; התנגשות כזו מחלישה את האמון בחוק ואת הנכונות לנהוג לפיו. יתירה מזו – התנגשות בין צדק לבין חוק עלולה להביא לידי עימות עם החוק, במקום יחס של כבוד כלפיו. סתירה כזאת עשויה לדחוף להפרת החוק […]

גילום הגמול על העבירה במידת העונש הצפוי בשל עשייתה נובע מתודעת החברה וערכיה המוסריים, כנתון אובייקטיבי, שאין מנוס ממנו. לכן, גם מטעם זה עיקרון דיני העונשין הוא, כי לכל עבירה עונש בצידה, ההולם את חומרתה. המתחקה אחרי שיעורי העונשים על העבירות לסוגיהן, וגם אחרי שיעורי העונשים המוטלים על ידי בתי המשפט בשל העבירות הקונקרטיות השונות, ייווכח בהשתקפות העיקרון האמור בהם."

כלומר, כלל העונש ההולם את חומרת העבירה, שמגיע לכדי עיקרון-יסוד בדיני העונשין – הוא חלק אורגני מהחקיקה הפלילית ועומד בבסיס יסוד ההרתעה שלה.

פלר מוסיף ומנתח את עיקרון הלימות העונש בכך שהוא פועל בשני מישורים שמתקיימים ביניהם יחסי גומלין: מישור נורמטיבי ומישור שיפוטי. המישור הנורמטיבי בעיקרון מחייב לצייד את החוק בקשת הרחבה ביותר האפשרית באמצעי ענישה ודרכי טיפול בעבריין. אין הכוונה רק לעונשים עצמם, אלא גם באופני השימוש בעונשים אלה. המישור הנורמטיבי כולל שני רעיונות מרכזיים. שהפרט לא יהיה נתון לשרירות-לבה של הרשות השופטת (מאחר והשופטים בדין יהיו מחויבים לגזור עונש שנקבע בחוק לגבי האיסור שהופר); ורעיון נוסף שאומר שקביעת גבולות העונש בחקיקה תהיה מסגרת לאינדיבידואליזציה של העונש בכל עבירה קונקרטית מאותו סוג, לפי חומרתה. במסגרת הדיון בעיקרון העונש ההולם את חומרת העבירה בגינה הוא מוטל, לרוב בחקיקת העונשין הישראלית, מביע המחוקק את עמדתו בנוגע למידת העונש המירבית, תוך שבדרך-כלל הנורמה אינה מגדירה את הרף המינימאלי לענישה. למשל – סעיף 384 לחוק-העונשין שמגדיר את גבולות הענישה שכופה המחוקק בגין עבירת הגניבה מנוסח כך: "הגונב, דינו – מאסר שלוש שנים, והוא אם לא נקבע לגניבה עונש אחר מחמת נסיבותיה או מחמת טיבו של הדבר שנגנב."

בעיסוק בשאלה האם יש לקבוע חבות מינהלית לתשלום קנס במקום העמדה לדין, יכולים להימצא טוענים כי מדובר בסנקציה "רכה" מדי בוודאי ביחס לחלופה של מאסר למשל. סעיף 35(א) לחוק העונשין מבהיר כי שופט שהרשיע אדם בעבירה, רשאי להטיל עליו עונש שאינו עולה על הענישה המירבית הקבועה בחוק לגבי ביצועה.

במישור השיפוטי פועל העיקרון לגבי כל עבירה קונקרטית שנעברה ועל תפקיד גזירת העונש המוענק לבית המשפט. כאן יש ביטוי של התגובה החברתית לחומרה הספציפית של העבירה (הנזק שמבצע העבירה גרם במישור הציבורי) שפועלת בתור הד ליצירת תודעה מוסרית ומשפטית בציבור (ממד של "הרתעת הרבים") וביטוי פרסונאלי של עובר העבירה, נסיבותיו האישיות הייחודיות בהן בשעת ביצוע העבירה ועוד כיו"ב. פלר מצביע בכתיבתו על שתי אפשרויות כדי לגשר על פער שעשוי להיגרם בין רשות מחוקקת שרוצה להכביד בענישה לבין רשות שופטת "סלחנית". האחת, שאותה רואה הכותב כשלילית במיוחד, היא העלאת רף הענישה בחוק במקרה של ביצוע עבירה מסוימת בכדי לאותת לרשות השופטת להחמיר עם נאשמים המובאים בפניהם. האחרת – היא חתירה לקביעת עונשי מינימום שמתחשבים בחומרה מינימאלית של העבירה.

ביישום העיקרון הזה, לראייתי – מתקיים צידוק לגישה שרואה בחיוב גיוון של "ארגז הכלים" המצוי בידי גורמי התביעה כאשר אלו ניצבים בפני חשוד בביצוע עבירה, כאשר בנסיבות העניין (מבחינה פרסונלית או מבחינה ציבורית) עדיף להימנע מהגשת כתב-אישום. הכנסה של אמצעי גזירת קנס בידי רשויות המינהל בישראל, בכפוף לעמידה בתנאים של הסדר שייחתמו בהסכמה בין גורמי המאשימה לבין החשוד, מעבירים במידה מסוימת גזירה של "ענישה מינימאלית" (כפי שמציע הכותב) מן הרשות השופטת אל גורמי התביעה.

בבחינת סגירת תיק פלילי בהסדר תשלום קנס, ברצוני לבחון את העיקרון האחרון בהגותו של פלר והוא "הגשמת האחריות הפלילית – עניינו של הריבון בלבד". פלר טוען כי הרקע לעיקרון הזה הוא שהריבון הוא האחראי מאחר ודיני העונשין תוחמים את המותר והאסור לאור אינטרסים של הציבור בכללותו (כפי שאינטרסים אלו משתקפים בהחלטות הריבון) – או בלשון אחרת, אסדרה של הזיקה המשפטית שנוצרת בעקבות ביצוע עבירה פלילית כזיקה המתקיימת בין המדינה לבין הפרט ולא כזיקה בין הפרטים. כלומר, גם כאשר הוא מנתח את העיקרון האחרון בדיני העונשין לפי ההגות שלו, אפשר לראות שפלר רואה בחיוב גיוון רחב ככל שניתן לנורמות שנותנות מענה על כנגד עבירה פלילית.

"[…] מושגי הצדק והדאגה להגנת החברה והסדר הציבורי בה מחייבים הגדרה מוסמכת של המעשה מבחינה משפטית, קביעה אובייקטיבית ומאוזנת של דרך הטיפול בעבריין, בהתאם לחומרת העבירה ולשאר הנסיבות הנוגעות לעניין; הגשמת מטרות דיני העונשין נזקקת לכלים לביצוע הטיפול, בהתאם לדרכי טיפול מגוונות ככל האפשר, לשם הגברת יעילותן.

אם נסכם, גם עיקרון הגשמת האחריות הפלילית בידיו של הריבון (לפי פלר) משמש כבסיס להצדקה של גיוון רב ככל שניתן ב"ציוד" שיש בידי רשויות התביעה השונות (כפי שראינו גם בדברי ההסבר לתיקון מס' 66). לרבות, סגירת תיקים בהסדרים מותנים, וסגירת תיקים בהטלה של חובת תשלום לקופת המדינה.

גישת הגמול

גישה מרכזית מוכרת מבוססת על התפיסה הפשוטה שעבירה מצדיקה עונש. לכאורה, גישת "הצדק הגמולי" (Retributive Justice) מצדיקה ענישה בעצם העובדה שנעשתה פגיעה באינטרסים ציבוריים. בהחלט ניתן למצוא טיעונים הרואים סגירת תיק בהסדר באמצעות תשלום לאוצר המדינה בטענה שהדבר עלול "לרדד" את הסנקציה הפלילית בכללותה, לפגוע בהרתעה האישית של העבריין וההרתעה הכללית המופנית כלפי כולי עלמא, לא לעשות משפט-צדק עם נפגע העבירה שעשוי לראות חשוד שעשה כלפיו עוול רק נדרש לשלם עיצום כספי לגופי המינהל ולא לשלם מחיר אישי כבד יותר ולחבל באופן כללי במרקם החברתי שמגדיר את גבולות המותר והאסור, שעושה מאמצים להוקיע מתוכו התנהגויות שנתפסות אנטי-חברתיות. טיעונים מעין אלה עשויים להישמע כנגד מגוון של סגירת תיקים. תומכי גישה זו יכולים לטעון שלפני כניסתו של תיקון מס' 66 לחסד"פ, חוק העונשין כלל בחובו את הוראת סעיף 34יז שכותרתה "זוטי דברים" (עיקרון מקובל בדיני העונשין: de minimis), המאפשרת למשטרה, גופי חקירה אחרים או לפרקליטות ולרשויות התביעה האחרות – לפטור אדם מנשיאה באחריות פלילית למעשה שעשה אם נמצא לאחר שיקול-דעת ש"טיבו" של המעשה, "נסיבותיו", "תוצאותיו" ולאור שיקולים המביאים בחשבון את האינטרס הציבורי עליו מוטל האיסור שנועד להגן עליו, האקט הפלילי עצמו נחשב לפחות-ערך או לכזה שאינו משמעותי דיו בכדי להעמיד את מבצע העבירה לדין ולהקצות את המשאבים הדרושים לשם כך (עיסוק מטעם רשויות התביעה המנהליות, בזבוז של זמן שיפוטי יקר בפני הערכאות, הטרדה של החשוד עצמו, של עדים נוספים שעשויים להיות מזומנים ועוד כהנה וכהנה). בעניין זה, גישת הגמול אומרת באופן כללי כי על מבצע עוולה צריך לגזור עונש שיגרום לו סבל ("לגמול לרשע על רשעתו"). גישה זו רואה ברכיב הענישה בדין הפלילי כצופה פני-עבר להבדיל מפני עתיד. תומכים פילוסופיים מוכרים מתורת-המשפט בגישת הגמול היו קאנט והגל. בדיון שבפנינו, עלינו לשאול האם נקיטת הליך ביניים שמחייב אדם לשלם קנס חלף העמדה לדין (ההסדר שחוקק במסגרת סעיף 67ג(א)(1) לחסד"פ) מביא לידי ביטוי את החובה המוסרית לכאורה המוטלת על המדינה להשיב למבצע העבירה על מעשיו ולגמול לו רעה תחת רעה. כמובן שלשאלה זו עשויים להיות מענים שונים, שכן פרוצדורה של סגירת תיק בהסדר נעשית כלפי מגוון רחב יחסית של עבירות פליליות. יתרה לכך התחושה והיחס כלפי כל עבירה וה"גמול" הניתן עליה הוא עניין שלעתים קרובות נבחן באופן סובייקטיבי, בעיניו של הבוחן את הסיטואציה. אדם אחד עשוי לראות בעבירה מסוימת כנוראית במיוחד מבחינה מוסרית ולפיכך מצדיקה גמול כבד יותר, בעוד אחר יראה בה כזוטות. עיקרי הביקורת כלפי גישת הגמול טוענים כי היא משקפת אי-רציונאליות ופרימיטיביות של סיפוק הרצון לנקמה, וכי לא לשם כך נועדה מערכת הדין הפלילית. המלומד קוגלר טוען כי קביעת חומרתה של ענישה בגין עבירה פלילית נעשית (אפילו שלעתים בתי המשפט עושים זאת מבלי להתכוון ממש) במידה רבה תוך התבססות על גישת הגמול. לתימוכין, תיאר את הדוגמה הבאה:

"[…] נניח שהגענו למסקנה שהעונשים המוטלים כיום על עבירות חניה אינם מרתיעים מספיק, ולכן אנשים רבים ממשיכים לעבור עבירות חניה. מועלית הצעה שייקבע בחוק כי מעתה ואילך יוטל על עבירת חניה העונש של מאסר עולם, משום שעונש זה יהיה יעיל בהרתעתו. ברור שרוב האנשים לא יסכימו להצעה זו, בשל הטענה שמדובר בעונש חמור מדי על עבירת חניה. ומדוע זהו עונש חמור מדי? משום שחניה במקום אסור אינה עוולה מוסרית חמורה כל כך, ולכן לא מגיע (ההדגשה במקור) למי שביצע אותה עונש כה חמור של מאסר עולם. אנו חשים כי שליחת אדם למאסר עולם בשל עבירת חניה מהווה עיוות צדק חמור. מכאן לכאורה מוכח שהשיקול הראוי בקביעת חומרת העונש הוא השיקול הגמולי: יש להטיל על הנאשם את העונש שמגיע לו (ההדגשה במקור), לפי מידת אשמתו המוסרית, כלומר לפי שיקול גמולי."

אפשר לראות שגישת הגמול באה לידי ביטוי בצורה אינטואיטיבית גם בפסיקת בתי המשפט וגם בטיעונים של מלומדים. יש טענה שרואה את גישת הגמול כנגזרת מעקרונות של הגינות: כאשר מוטלת על אדם דרישה להימנע ממעשים מסוימים, העובדה מגבילה אותו אבל גם מיטיבה איתו כשאחרים מצייתים לנורמה פלילית. כאשר האדם מפר את החוק ופוגע באחר הוא זוכה ליתרון בלתי-הוגן על-פני אזרחים הגונים שומרי חוק. לפיכך העונש לפי גישה הגמול נועד לבטל את היתרון הזה. עוד בסיס לגישת הגמול נמצא בעצם העובדה כי העונש משמש לגינוי חברתי למעשה ביצוע העבירה.

רבים מהכותבים העיוניים והמחקריים בתחום של פנולוגיה (Penology – חקר הענישה), מסכימים שגישת הגמול משקפת את אחד הרכיבים הרלוונטיים בהטלת העונש, אבל שזו אינה עומדת רק בזכות עצמה.

גישה תועלתנית

ישנה גישת-משנה תיאורטית תועלתנית (utilitarianism) שבבסיסה הטיעון כי יש מקום לענישה משמעותית ויצירת סבל כלפי מבצעה של עבירה מסוימת בכדי שהעבריין עצמו לא יחזור על מעשיו, ויידרדר לרדיציביזם, יש מקום להחיל כלפיו אמצעים "משקמים". למשל, בתקופת-מאסר, אסיר זוכה לטיפול מקצועי שלעתים מלמד את העבריין מקצוע ועשוי להפוך אותו לאינדיבידואל חיובי מבחינה חברתית. או לחלופין, הסדרים הקושרים במישרין בין מבצע העבירה לבין הנפגע ממנה, למשל באמצעות החיוב לשלוח כתב-התנצלות, לפצות את הנפגע, לחתום על כתב-התחייבות להימנע מביצוע עבירה דומה וכיוצא-באלה.

גישת המוסר התועלתית (או "תוצאתנית") באופן כללי חותרת (כשמה) לתגובה חברתית בו מביאים למקסימום את התועלת החברתית. לרוב הכוונה למיקסום ההנאה ולמזעור הסבל של האינדיבידואלים בחברה. עבריינות גורמת מן הסתם לנזקים בחברה ולכן מצמצמת את התועלת הכוללת. אי לכך המשמעות המרכזית של הענישה צריכה להיות צופה פני-עתיד כדי למקסם את הרווחה החברתית. כאשר בבסיס הגישה התועלתנית משחקים תפקיד מרכזי מונחים של "תועלת" ו-"סבל", ברור שגרימת סבל לעבריין לכשעצמה אינה מוסרית, אלא שיש מקום להצדיק את גרימת הסבל בענישה כלפי מבצע עבירה במקום בו היא מובילה לצמצום העבריינות והסבל המצרפי שהיא גורמת. בשנים האחרונות יותר קיימות תיאוריות שמסבירות כי הסיבה המרכזית בגינה אנשים מצייתים לחוק לא נובעת דווקא מהחשש מהעונש שיוטל עליהם, אלא דווקא בני האדם לרוב מורתעים מהאפשרות שהחברה תסתייג ממעשיהם ותתפוס את ההתנהגות שלהם כבלתי-מוסרית. כתוצאה מהנחה זו, המסקנה היא שמערכת האכיפה הפלילית והענישה צריכה לחזק את התחושה הציבורית שהעבירה היא בלתי מוסרית ושהחברה מסתייגת באופן כללי ממבצע העבירה. מעיון בגישה התועלתניות המודרניות, ניתן אולי לראות חולשה בהצדקות לסגירה של תיק נגד חשוד בהסדר מותנה של תשלום קנס. על אחת כמה וכמה בעובדה שההסדרים המותנים לפי חסד"פ קובעים כי זהותו של מבצע העבירה צריכה להישמר אנונימית. בנוסף, הגישות האלה יכולות להצביע על כך שחלופה כללית להגשת כתב-אישום והסיכום הממשי שייגזר על נאשם עונש מאסר עלולה להביא דווקא לתחושה שהפשע משתלם ולריבוי עבריינות.

גישת הצדק המאחה

בעשורים האחרונים הולכת ומתבססת עמדה בארץ ובעולם לפיה מערכת העונשין המקובלת, שעיקריה מבוססים תועלתנות וגמול (לרוב הכוללת לכידתו ומעצרו של מבצע העבירה, איסוף ראיות ועדים לשם ביסוס יסודות העבירה, הגשת כתב אישום והשתת עונש) – אינה תמיד מובילה לתוצאות מיטביות. לעתים קרובות מזוהות תופעות קשות של עבריינות חוזרת ("רצידיביזם") בקרב עבריינים שהוטלו עליהם העונשים המקובלים כמו עונשי מאסר או קנסות – ואילו הם שבו לסורם וחזרו למעגל העבריינות, כך שממצאי מחקרים מסוימים בתחום מראים שמוחמצת מטרה מרכזית במערכת העונשין המערבית המודרנית, שהיא שיקום העבריין באופן היעיל ביותר, וניסיון לשלבו בחברה בדרך בריאה וחיובית, ולמנוע ממנו להתגלגל חזרה אל מעגל העבריינות. ממצאים אלו גרמו לחוקרים מסוימים להציע אמצעים שעשויים להיות אפקטיביים יותר מבחינתו של הפוגע בערך חברתי מוגן. מספר לא מבוטל של מחקרים מצביע למשל על היעילות הנמוכה של ההליך הפלילי המקובל במקרים פליליים של אלימות במשפחה: חלק מצומצם יחסית מתלונות או ממעצרים בסוגיה של אלמ"ב מתגבש לכדי כתב-אישום בשל שורה ארוכה של קשיים. רבים מהקשיים באים לידי ביטוי בקושי של גורמי האכיפה והמשטרה להשיג ראיות נגד הפוגע, או שקיימת נטייה של חוסר בשיתוף-פעולה מצדם של נפגעי עבירות אלמ"ב, ממגוון סיבות שונות כמו לחץ של בני-משפחה, חשש לביטחונו האישי של המתלונן, ביצוע מניפולציות מצדו של הצד הפוגע; או שההשלכות שנובעות מהטלת עונש של מאסר על הפוגע דווקא פוגעות בסופו של דבר בתא המשפחתי. נמצא כי באופן חד-משמעי כי עונשי מאסר אינם אפקטיביים בצמצום הרצידיביזם בעבירות מסוג זה. מצד אנשי גישה זו, עוד נטען כי אין מקום להתייחס לאלימות במשפחה כאירועים פליליים מבודדים, המנותקים מקונטקסט חברתי רחב יותר – אלא שיש לבחון את העבריינות הזו על-רקע בעיות חברתיות מבניות רחבות שקשורות למשל ליחסי הכוחות בין המינים, הקשר בין עוני והתמכרויות שונות לסמים או לאלכוהול לתופעת אלמ"ב ועוד. בהקשר זה, הוסף ונטען כי מערכת אכיפת החוק מתמקדת יתר על המידה בעבריין ויוצרת מעין ניתוק מלאכותי בינו לבין נפגע העבירה, וכך פוגעת בדימוי האנושי שלהם (תופעה שמכונה "דה-פרסונאליזציה"). הגישה דווקא מעודדת יצירת דיאלוג בין המעורבים בעבירה באופן שיגביר את תפישת הצדק בעיניהם.

לאור מציאות זו (ולא רק בהיבטי עבריינות בתוך התא המשפחתי)- התגבשה הדוקטרינה המוכרת בתור "צדק מאחה" (Restorative Justice), שמציעה להפחית את תחושות "האימה" מפניו של מבצע עבירה, ולשים את עיקר הדגש והמשאבים לאו דווקא בכלים המקובלים של הרחקה מהחברה, אלא בהתמקדות בצרכים הייחודיים של מבצע העבירה ונפגע העבירה. הצדק המאחה מייצר כלים באמצעותם העבריין יוכל להתמודד במישרין עם העוולה שביצע, לעודד אותו לקבל אחריות על מעשיו ולהכות על חטא, לקשור אותו לפיצוי ו/או התנצלות כלפי הקורבן, ועוד כיוצ"ב. ברמה הציבורית, גישת הצדק המאחה קוראת להגברה של נגישות לשירותי רווחה מצדן של אוכלוסיות חלשות, עירוב מוגבר של הקהילה כאחראית לגורלם של המעורבים בביצוע העבירה וכאחראית לצמצום האפשרות להישנות פעולות עברייניות, תוך נקיטת מגוון צעדים, בהם גם שימת הפוגע במרכז, סיוע סוציאלי (למשל, הכוונה למציאת תעסוקה שתמנע חזרה לעבריינות) וקיום הליך שוויוני והוגן.

גישת הצדק המאחה כמובן לא באה לאוויר העולם בהיעדר גמור של ביקורת עליה: למשל, טיעונים כי גישה זו מעוררת קשיים במובן זה שהיא מציגה מערכת פייסנית וסולידארית יותר כלפי בני-אדם שסרחו ושיש לגנות ולגמול להם על מעשיהם הרעים; גישה זו עלולה להוביל לפגיעה בהרתעה הכללית של הציבור מפני סנקציה משמעותית ("לצאת בזול"); חשש מהפעלת לחץ על המעורבים בעבירה להשתתף בתכניות השיקום (בדגש על נפגע העבירה); חשש מפגיעה בהסדרים המשפטיים שיוצרים הליך הוגן; והיעדר נתונים אמפיריים משביעי-רצון כי צדק מאחה אכן מוביל לצמצום של תופעות עבריינות.

עם כל הכבוד לעמדות הביקורת המנומקות, לדעתי אם נקביל את התפיסות שעולות מגישת הצדק המאחה, להוראה המרכזית לגביה אנו דנים בכתיבה זו שמצויה בסעיף 67ג(א)(1) לחסד"פ, שמאפשרת לאדם להימנע בהסכמה מההליכים הפליליים המקובלים ולסגור את התיק נגדו בהסדר של תשלום עיצום כספי – אז היא עולה בקנה אחד עם צדק מאחה. לדוגמה (אם ניגע בדברים שאליהם התייחסנו לעיל): אם גורמי התביעה מבקשים להתמודד עם אדם שחשוד בביצוע עבירה מסוימת באלימות במשפחה (כמובן שהדבר יהיה תלוי בחומרתה) – לדעתי יש מקום לשקול להטיל עליו חובת פיצוי כספי למוסד ציבורי מרכזי שמצוי במחוז-השיפוט של אזור מגוריו שאחראי על הסברה, הנגשה ותמיכה במצבי אלמ"ב השכיחים יחסית לרוע המזל. סגירת התיק הפלילי נגד הפוגע בהסדר של תשלום במישרין לגוף ציבורי שמטפל בעבריינות מהסוג שהוא עצמו הוציא לפועל עשויה להביא לידי ביטוי מעורבות של הפוגע עצמו עם ההשלכות הקשות של מעשיו, להבדיל מהטלת ענישה שמרחיקה את מבצע העבירה מהחברה ושכאמור עלולה להחמיר את המצב. פתרונות מעין אלה יכולים להגיע בשילוב עם טיפול סוציאלי ופסיכולוגי, למבצע העבירה ולקורבנותיה.

קשיים ביישום

בכתיבתו של המלומד פרופ' אורן גזל-אייל (ההגות שלו צוינה בדברי ההסבר לתיקון חקיקת חוק סדר הדין הפלילי) מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, הוא תיאר קשיים משמעותיים שהכבידו לשיטתו – לפחות בתחילת הדרך – ליישום האמצעי של סגירת תיק בהסדר באופן כללי (לרבות כמובן, נשוא ענייננו, סגירת תיק בהסדר של תשלום קנס לאוצר המדינה). קושי משמעותי בא לידי ביטוי בהתנגדות נחרצת של נציגי המשטרה לתיקון החקיקה. בכירי המשטרה היו בדעה כי תיקון החקיקה צריך להרחיב דווקא את רשת האכיפה ולכלול במסגרת דיני העונשין עבירות שלא היה נהוג להגיש בגינן כתב-אישום או לצמצם את הסיטואציות של סגירת תיקים על-רקע חוסר עניין לציבור. גורמי האכיפה הביעו חוסר אמון בחקיקתו של הליך שעתיד לשמש כחלופה להליכים פליליים. ההתנגדות של המשטרה כללה גם טענות בדבר אי-הקצאת משאבים לטובת הפעלת מנגנון ליישום החוק. בעקבות-זאת, קבע היועץ המשפטי לממשלה בהנחיותיו כי בשלבים הראשוניים ליישום תיקון מס' 66, הוראותיו יקוימו רק בנוגע לתיקים המטופלים בפרקליטות, אלא שהפרקליטות לרוב מטפלת בתיקים הפליליים החמורים יותר, ולכן העבירות המצויות בטיפולה מתאימות פחות למנגנון הסטטוטורי הייחודי של סגירת תיק בהסדר. הקשיים הטכניים הללו והקצר שבין הגורמים האמונים על אכיפתו ויישומו של החוק הובילו לתוצאה שלאחר שנתיים וחצי מאז שנכנס התיקון לתוקף (כזכור – החל ממאי 2013), משרד המשפטים פרסם במרשם ההסדרים המותנים 60 הסדרים כאלו שנעשו בנוגע לעבירות המצויות בתחום-טיפולה של הפרקליטות וסגירות נוספות של תיקים בהסדרים במספר מצומצם נוסף של עבירות, ואף לא בתיק אחד(!) שבטיפול של התביעה המשטרתית. תוצאה פרקטית עגומה במיוחד להבטחות המשמעותיות שהיו גלומות בהצעה לתיקון חסד"פ, בייחוד לאור העובדה שסגירת תיק בהסדר מותנה "מתאים" יותר לעבירות המצויות בתחום טיפולה של התביעה המשטרתית (עבירות חטא ועוון שתחת אחריות בית משפט השלום), הרבה יותר מאשר רוב העבירות שבה מטפלת הפרקליטות. מאז ביקורתו האמורה של פרופ' גזל-אייל, חל גידול מסוים בשימוש של הוראות סגירת תיק בהסדר מותנה (ואף הוסף נספח מאוחר יותר להוראות היועץ המשפטי לממשלה המתיר גם לתביעה המשטרתית לקיים הסדרים מותנים עם חשודים) – עם זאת, יש לציין כי מבדיקה אחרונה שבוצעה במרשם ההסדרים המותנים המפורסם לציבור באתר האינטרנט של פרקליטות המדינה במשרד המשפטים, מופיעות כ-800 תוצאות בלבד. בהתחשב בעובדה שדבר החקיקה שעל הפרק עומד בתוקף למעלה משמונה שנים – עדיין לא נראה (לפחות מבחינת תיקים המנוהלים בידי הפרקליטות) כי נעשה שימוש רווח במנגנון של סגירת תיק בהסדר מותנה (לרבות בהסדר של תשלום לאוצר המדינה), שיכול היה להיות מיושם באלפי תיקים המגיעים לפתחה של הפרקליטות במשך השנים.

חלק ג': יחס הפסיקה הישראלית להסדרים המותנים

מאז כניסתו של תיקון מס' 66 לחסד"פ, כאמור למנגנוני התביעה הישראלית יש כלים נוספים שבאפשרותם להפעיל מול חשודים בביצוען של עבירות. מעניין לראות שהתיקון לחוק שמאפשר סגירה של תיק פלילי בעמידה בתנאיו של הסדר מותנה דווקא משמש לעתים כטיעון הגנה מצדם של נאשמים שהוגש נגדם כתב-אישום בבית המשפט (לרוב תחת טיעון של "הגנה מן הצדק"), שאומר שלא היה מקום להגיש בעניינם כתב-אישום אלא להסתפק בסגירת התיק בהסדר מותנה ובענישה מוקדמת בהסכמה עם הנאשם. בעניין רותם, עסקו שופטי בית המשפט העליון בסוגיה שאותה הגדירו "עיקרון השיוריות בפלילים". במסגרת העיקרון הזה, כאן התייחסו השופטים לשאלה האם העמדה לדין על-בסיס הוראה פלילית היא הדרך המתאימה ביותר למצות את הדין עם מעשיו של חשוד או נאשם "לשם השגת המטרה המבוקשת" (ביטוי לגישה מוסרית תועלתנית עליה הרחבנו לעיל). בנוסף, הוסכם שם כי קיימת הצדקה לשימוש במשפט הפלילי רק במקרה בו לא קיים אמצעי אחר, פוגעני פחות כלפי הנאשם, שמגשים את המטרה. כך נכתב שם בידי השופט סולברג, בהתייחס ספציפית לתיקון מס' 66 לחסד"פ שמשקף במידה רבה את דברי ההסבר לתיקון החקיקה במציאת אמצעי-ביניים בדיני העונשין:

"הנה לנו, הסדר ממצע ומידתי, אשר נועד לחול במצבי הביניים שמחד גיסא אינם מתאימים להליך פלילי, ומאידך גיסא אין ראוי לפטרם בלא כלום. ביסודו עומדת התפיסה, כי לא כל מעשה שנופל תחת ההגדרות המטריאליות המופיעות בחוק העונשין, מצדיק העמדה לדין פלילי, על ההשלכות הנלוות אליו. אשר על כן, בעבירות מסוימות, מתאפשר לתובע לסגור את התיק, היה ותושג הסכמה בינו לבין החשוד".

עם זאת, בהמשך פסק-דינו הסתייג כב' השופט סולברג מהאפשרות שבתי-המשפט יקיימו ביקורת על עצם ההחלטה של רשויות התביעה להגיש כתב אישום נגד נאשם מסוים בשאלה האם היה מקום בכלל לעשות שימוש בהליכים הפליליים המקובלים של דיני העונשין, להבדיל מן ההליכים החליפיים שעומדים לרשות התובע:

"עקרון השיוריות בפלילים אינו מנחה את המחוקק לבדו, אלא גם את התובע, שעה שהוא בוחן אם נסיבות העניין בכללותן מתאימות להעמדה לדין. בהנחיות פרקליט המדינה נאמרו דברים מפורשים בעניין הזה: "במסגרת שיקוליו אם להימנע מהעמדה לדין בעילת 'נסיבות העניין בכללותן' יבחן התובע אם קיים הליך משפטי חלופי אפשרי להליך הפלילי, שיש בו כדי לתת מענה הולם או מתאים יותר בנסיבות העניין" […] פרקליט המדינה עמד על כמה הליכים חלופיים שעליהם יתן התובע דעתו: (א) סגירת תיק בהסדר מותנה; […] אלא שכפי שפורט לעיל בהרחבה, ההליך הפלילי אינו יכול להכיל בתוכו ביקורת שיפוטית על שיקול דעתו של תובע בהחליטו על העמדת חשוד לדין. בתורו, יוכל בית המשפט לקבוע, כי אין מקום לקיומו של הליך פלילי מחמת היות העניין פעוט 'זוטי דברים', או שבנסיבות העניין יש להימנע מהרשעה משיקולי שיקום. בתורו, אך לא במקומו. נוכח כל האמור לעיל, דומני כי שגה בית המשפט המחוזי בקובעו, כי יש לבטל את האישומים שהוגשו נגד רותם, משום שלא היו מידתיים, מכיוון שלא עמדו באמות המידה של עקרון השיוריות בפלילים."

לדידי, במסקנה זו דווקא מתקיימת החמצה, שכן אילו היה בית המשפט קובע בפסיקתו שכן יש מקום לביקורת שיפוטית במקרה בו ראה שהנסיבות של האירוע היו לא מתאימות להגשת כתב אישום – אז קביעה כזו הייתה עשויה "לרסן" או לכוון את גורמי התביעה לשקול לעשות שימוש רחב יותר בחלופות היעילות להליך הפלילי שמציעות הוראות ההסדרים המותנים בחסד"פ.

בעניין בג"ץ פרחאת, התייחס בית המשפט לשאלת ההתערבות שלו בשיקולי התובע האם להגיש כתב אישום או להימנע מזה ולהשתמש בהליכים חלופיים. בפסיקתה של הנשיאה חיות הובע שוב היסוד שעל בית המשפט להימנע להיכנס ממש בנעליו של התובע, אלא במקרים קיצוניים במיוחד. אלא שכאן דחה בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ עתירה שטענה כי התובעים היו צריכים להימנע משימוש בסגירת תיק בהסדר מותנה ודווקא כן להגיש כתב אישום נגד הנאשמים:

"הלכה פסוקה היא כי 'ככלל, אין בית משפט זה נוהג להתערב בשיקול דעת התביעה לעניין העמדה לדין או עריכת הסדר טיעון' […] הלכה זו חלה גם על עריכת הסדר מותנה. בשים לב למתחם שיקול הדעת המקצועי הרחב המסור למשיב 1 בהחלטות כגון דא, אין די בקיומן של חלופות סבירות נוספות או בקשיים שמעוררת החלטתו אלא נדרש חוסר סבירות קיצוני או עיוות מהותי: "אלה הם המפתחות שיפתחו את שערי בית המשפט הגבוה לצדק ויביאו להתערבותו בהחלטות של רשויות התביעה […] לעניין אי פתיחתם של הליכים פליליים (או להחלטות בדומה להן): החלטה שנתקבלה שלא ביושר או שלא בתום-לב; החלטה שנתקבלה ממניעים נפסדים ולא טהורים; החלטה שנתקבלה בסתירה ברורה לאינטרס הציבור […]; החלטה שנתקבלה בחוסר סבירות קיצוני או מהותי (במובנו הרחב); החלטה שהיא בלתי סבירה בעליל; החלטה שנתקבלה בעיוות מהותי; החלטה הנגועה במשגה היורד לשורשו של עניין".

המגמה הברורה הזו של ערכאת בית המשפט העליון ביחס להוראות תיקון מס' 66 לחסד"פ לדעתי משקפת עמדה שמרנית מדי. הייתה יכולה לצאת הלכה פסוקה מטעם ערכאת הערעור העליונה (או לחלופין, בשבתו של בית המשפט העליון כבג"ץ בעתירה) לפיה דווקא לבית המשפט יש סמכות לקיים ביקורת שיפוטית על רשויות התביעה במקרה שבו היה לכל הפחות אינטרס לשקול חלופה להליכים הפליליים המקובלים, ובכך לחזק את המעמד של האמצעים החלופיים לרבות סגירת תיק בהסדר מותנה של תשלום עיצום כספי לרשויות – בדומה לדרך בה בית המשפט לעתירות מינהליות ובג"ץ מתערבים לעתים בעבודתן ובשיקול דעתן של רשויות המינהל. המגמה המאכזבת הזאת בולטת יותר על רקע העובדה שדווקא בערכאות הנמוכות יותר אפשר למצוא פסיקות שופטים/ות שקבעו שיש מקום לקבל את עמדת הנאשם, "להתערב" בשיקול הדעת של הרשות המבצעת ולהשיב את התיק לפרקליטות בכדי שתשקול מחדש אפשרות לסגור תיק בהסדר מותנה. בפסק-דין קמארי, בית המשפט המחוזי דן בערעור של נאשם שנגדו הוגש כתב-אישום בעבירה של איומים. התביעה התגוננה בערעור בטענה שאין מקומה של הרשות השופטת להתערב בשיקול-דעת התביעה (בדומה לרוב הפסיקות שראינו בבית המשפט העליון). בית המשפט המחוזי ציין בין-היתר – בצדק – את סעיף 149(10) לחסד"פ, שמאפשר לנאשם לטעון במשפטו לפגם שנפל בעצם הגשתו של כתב אישום. כך ביסס בית המשפט את קבלת הערעור של הנאשם על עצם העמדתו לדין בערכאה הנמוכה יותר (שעל פסיקתה ערער):

"תמיכה וחיזוק למסקנה זו ניתן למצוא במקרים בהם גובש הסדר מותנה בעבירות איומים, לאחר שהדבר התאפשר מבחינה חוקית. ב"כ המערער הפנה למקרים חמורים פי כמה מזה שלפנינו, בהם אושר הסדר מותנה, וניתן להניח כי הקריטריונים שהופעלו במקרים אלה דומים, או אף זהים, לאלה שהביאו בעבר לסגירת התיקים בשל העדר עניין לציבור.

[…]

נוכח הקביעה כי נפל פגם בהתנהלות התביעה, בהיות ההחלטה להעמיד לדין את המערער בעבירה של איומים בגדר אכיפה מפלה, על בית המשפט לשקול מהו הסעד המתחייב מכך. עמדתי היא, כי התגובה להעמדה לדין שהיא שרירותית ומפלה בנסיבות העניין ולאור תכליתה של הדוקטרינה, צריכה לבוא לידי ביטוי בביטול כתב האישום. לכן, לו תשמע עמדתי, נורה על קבלת הערעור, על ביטול כתב האישום שהוגש כנגד המערער ועל זיכויו מן העבירה שיוחסה לו בכתב האישום."

ברור שבפסיקת בתי משפט המחוזיים והערכאות הנמוכות הופיעו גם פסיקות שעקבו אחרי ההלכות שאימץ בית המשפט העליון בסוגיה – אבל כאמור בדוגמאות לעיל (ויש נוספות) – ניתן לראות שהפסיקה ניצלה את ההזדמנות שסיפק לה המחוקק בתיקון מס' 66, והפנתה את התביעה לבדוק אמצעים חלופיים להגשת כתב אישום ובכך מימשה תכלית חשובה מאוד לדעתי בלעודד את התביעה לשקול יותר ברצינות חלופות לערוצים הפליליים. תכלית שכאמור בעבודה זו יכולה לתת מענה לבעיות רבות שנובעות מההליך הפלילי: העומסים הכבדים על מערכת אכיפת החוק ובתי המשפט; התמשכות ההליכים; סגירת תיקים ללא הסדר נוכח העומסים; פגיעה בהליך הוגן, בשוויון וביחסיות של אכיפת החוק; פגיעה באמון הציבור במשטרה; הרשעה של חפים-מפשע; קרימינלזיציה של עבירות קלות ערך או בעלות אינטרס ציבורי קטן; הכבדה על חשודים "קטנים" ועוד כיוצא-באלה.

חלק ד': חלופת הסדר מותנה של קנס במשפט משווה

ברור שההשלכות הבעייתיות שכרוכות בהיצמדות עיקשת להליכים "הקלאסיים" של המשפט הפלילי לא רלוונטיות רק לישראל, ושמדינות רבות ושיטות משפט מגוונות מוצאות את עצמן מתמודדות עם בעייתיות דומה. יש לציין ששיטות משפט שונות זו מזו וגם התרבויות המשפטיות מגוונות, ואף-על-פי-כן ניתן לראות בסקירה הקצרה להלן שמדינות בחרו דווקא ליישם את "השורה התחתונה" של עבודה זו ולאמץ חלופות להליך הפלילי של ענישה מוסכמת בין גורמי התביעה לחשודים ולנאשמים.

ארצות הברית

הזכות להליך הוגן ולשוויון משפטי נחשבת לעיקרון חוקתי מרכזי ומופיעה בתיקון מס' 14 לחוקת ארצות-הברית. הגישה הזו מרכזית במיוחד ולמשל מבטיחה את זכותו של נאשם לעמוד לדין מול חבר-מושבעים. המערכת הפלילית בארה"ב נחשבת למורכבת במיוחד וכמובן שדינים שונים עשויים להיות מיושמים בידי שופטים בין מדינה למדינה על-פי הדין המדינתי הייחודי לכל "state" וכמובן הבדלים בין הדינים המדינתיים לסדרי הדין הפליליים הפדראליים. עם זאת, פסיקת בית המשפט העליון בארה"ב (Supreme Court of the United States) התייחסה בחיוב בהלכות חשובות דווקא להסדרים שמתקיימים בין חשוד/נאשם לבין רשויות התביעה, מבלי לערב בעניין את הערכאה השיפוטית. השיקול המרכזי של הפסיקה שם היה שיקול של יעילות ואיזון מידתי בין זכויות הנאשם לאינטרס הציבורי, תוך חיסכון מיטבי בזמן שיפוטי ובמשאבי התביעה. אפשר להתרשם מהגישה הזו מההלכה המרכזית של בית המשפט העליון בפסק הדין Santobello, שם צוין מפורשות שיש לעודד גישה של מגעים בין נאשם לתובעים:

"The Disposition of criminal charges by agreement between the prosecutor and the accused, […] is an essential component of administration of justice. Properly administered, it should be encouraged. If every criminal charge were subjected to a full-scaled trial, the States and the Federal Government would need to multiply by many times the number of judges and court facilities."

הגישה המקובלת בארה"ב היא כי התביעה מצויה במגעים עם החשוד וכי יש לעודד אותו להגיע להסדר מותנה (אם הנסיבות מאפשרות זאת) במקום קיומו של משפט פלילי.

גרמניה

ההליכים הפליליים בדין הגרמני מעניינים במיוחד מאחר והתרבות המשפטית הגרמנית מבוססת על השיטה הקונטיננטלית שבה מתקיימים הליכים בסדרי-דין אינקוויזיטוריים, בשונה מהגישה האדברסרית שנוהגת בישראל ובמדינות שיטת המשפט האנגלו-אמריקאי המקובל (Common Law). שכיח במיוחד השימוש בהליך שנקרא "צו ענישה" שהתביעה יכולה ליישם בסיטואציות פליליות של עבירות מסוגן "עוון". ההליך מצוי בקוד סדר הדין הפלילי הגרמני (Strafgesetzbuch). אמנם התביעה זקוקה לאישור פורמאלי מצדו של שופט ברמת הערכאה המשפטית הנמוכה ביותר (בדומה לבית משפט השלום בשיטתנו), אך לרוב מדובר בעניין בירוקראטי שמאושר במהירות. העבריין שקיבל "צו ענישה" מקבל פרק-זמן לשלם את העיצום הכספי שמוטל עליו לרשויות וכך הוא כביכול מודה באשמתו מבלי שהסוגיה מגיעה לבית המשפט. מערכת הדין הפלילית בגרמניה מנפיקה צווים כאלה (שמקבילים לסגירת התיק בהסדר מותנה שבתשלום קנס) בתדירות גבוהה למדי ואפילו במקרים של ביצוע עבירות עוון חמורות. הקוד הגרמני מזכיר בחלקו גם את מסקנות גישת הצדק המאחה בכך שמעגן בחוק את האפשרות לגישור בין מבצע העבירה לבין הנפגע ממנה (Victim-offender mediation).

סיכום

כפי שראינו בהרחבה בכתיבה זו, עצם הרעיון של שימוש באמצעי הייחודי של סגירת תיק פלילי נגד חשוד בדרך של הסדר מותנה בתשלום קנס לקופת האוצר לא נתפס בעיני כל הצדדים כאמצעי לגיטימי שעשוי להשתייך להליך הפלילי. במחקר שביצעתי, מצאתי שורה של מתנגדים להסדרים מן הסוג הזה, בין אם היו אלה מלומדים או חוקרים אקדמיים ובין אם היו אלה גורמי האכיפה ממש (כמו למשל התייחסות היועמ"ש להתנגדויות ראשוניות של משטרת ישראל ליישום דבר החקיקה בשנת 2013). בנוסף – כמו שראינו בהתייחסות המועטה יחסית של בית המשפט העליון בנוגע להסדרים מותנים כחלופה עניינית להגשת כתב אישום, לא הייתה מגמה של אימוץ כולל ומספיק (לדעתי) של עמדה שקוראת לגופי האכיפה והתביעה השונים בישראל לשקול בצורה רצינית סיום של הליך פלילי בהסדר מותנה. אפשר להתרשם מכך גם מההספק הדל יחסית של תיקים פליליים שהסתיימו בהסדר מותנה על ידי הפרקליטות. התוצאה המאכזבת הזאת מובנת לאור העובדה שתובעים מטעם הפרקליטות פעמים רבות רואים הצלחה אישית שלהם כאשר במסגרת הגשת כתב אישום והרשעה הם מצליחים לשכנע את בית המשפט לגזור עונש מחמיר עם נאשמים.

החשדנות כלפי המרה של הליכים פליליים מקובלים בהסדרי קנס מובנת. גם בשיח הציבורי לעתים ניתן לשמוע עמדה אופנסיבית כלפי ענישה מקלה מדי מצדם של בתי המשפט, שקוראת לגורמי האכיפה והשפיטה לשאוף להחמרה בענישה כדי להבטיח את ממד ההרתעה של הדין. על אף שהתפיסות האלה מאוד מקובלות, פעמים רבות הן מבוססות על מידע חלקי או מוטעה. מחקרים שמשווים את מערכת הדין הפלילי בישראל למדינות ה-OECD, מצביעים באופן מפורש על עובדות שונות בתכלית: ניתן לראות מגמת ירידה עקבית של העבריינות בישראל בעשורים האחרונים; שיעורי הכליאה בישראל גבוהים ביחס לרוב המדינות המפותחות (והאינטרס הציבורי שנוגע דווקא בצמצום עונשי המאסר והאפקטיביות הנמוכה שבהרתעה בעקבות מאסר); ודווקא גישה של החמרה בענישה לא הוכחה כמקדמת יעילות בסדרי הדין או הרתעה (אולי בניגוד לאינטואיציה של מתנגדים רבים); כמו כן, קיימת תפיסה מוטעית לפיה נפגעי עבירה מעדיפים לרוב החמרה בענישה עם הנאשם מבצע העבירה שגרם להם נזק. גם עמדה זו שגויה שכן מרבית הנפגעים היו מעדיפים שמערכת אכיפת החוק תשקיע יותר משאבים בשיקום העבריין, ולא בענישה.

לדעתי הצלחנו לראות שיש מקום דווקא לאמץ גישה שמעודדת את גופי התביעה לוותר על החמרה בענישה במקרים בהם הנסיבות מצדיקות זאת, וללמוד מגישות ועקרונות בדיני העונשין שרואים בחיוב חלופות לדרכים המקובלות של הגשת כתב אישום והעמדה לדין פלילי בפני בית המשפט. האמצעי של סגירת תיק בהסדר מותנה של קנס או תשלום פיצוי לגוף שקשור לטיפול בתחום העבריינות של החשוד הוא משמעותי ומרכזי ביישום עיקרון ההלימה, שכן כפי שראינו בניתוח הכתיבה של פלר, יש הצדקה משמעותית לגיוון של ארגז הכלים שגופי התביעה הפלילית בישראל יכולה לעשות בהם שימוש ומביאים לידי ביטוי איזון יעיל ונכון בין בסיטואציות רבות שאינן מצדיקות הטלת עונשים חמורים אבל באותה מידה האינטרס הציבורי מורה שלא כדאי להימנע מתגובה חברתית על ביצוע העבירה. גישות עדכניות ומודרניות יותר שעומדות בבסיס המשפט הפלילי וסדרי הדין הפלילי (כמו למשל גישת "הצדק המאחה" שנסקרה לעיל) הוכיחו שאמצעי הביניים של סגירת תיק בהסדר תשלום משקף בצורה טובה יותר לעתים קרובות את המטרות והיעדים החברתיים שהמשפט נועד להגשים.

מממצאי הכתיבה – כאשר בפניהן מצב שבו ניתן להפעיל שיקול דעת, רשויות התביעה חייבות להתחשב באינטרסים הציבוריים שניתנים להשגה על ידי תיקון מס' 66 לחסד"פ (ובייחוד: ההסדר המותנה של סעיף 67ג(א)(1) לחוק). אשר על כן, אולי אחת מהמסקנות המשמעותיות ביותר שעולות ממחקר זה היא שיש לעדכן את הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדרך של עידוד גופי התביעה לעשות שימוש באמצעים של סגירת תיק בהסדר מותנה.